文|中国电子信息产业发展研究院软件与集成电路评测中心副主任 吴志刚

    公共数据是重要的社会公有财富，与人民群众生活息息相关。有效利用公共数据已成为各国推进数字化转型发展的焦点。提高公共数据资源开发利用水平，有利于加快传统产业转型升级，优化经济结构和运行机制，有利于激发市场创新活力，培育数据产业，形成新的经济增长点，有利于加快政府职能转变，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　1 政策恰逢其时，对公共数据开发利用系统部署

    党中央、国务院高度重视公共数据资源开发利用。习近平总书记指出，“数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力”。党的二十届三中全会高度关注数据要素，提出“建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享”“培育全国一体化技术和数据市场”。地方层面，2020年上海、江苏、浙江等8个地区组织开展为期两年的公共数据资源开发利用试点工作，取得了预期效果；全国公共数据开放水平也在不断提高，开放公共数据集数量持续增长；部分有条件的地区、部门开展了公共数据授权运营实践。但总体来看，公共数据资源开发利用还面临着思想认识不统一、安全权责不清晰及开发动力不充沛等诸多挑战。针对这些突出问题，国家层面亟需加强政策引导，完善制度规则，加快公共数据资源开发利用。

    2024年10月9日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）公开发布。《意见》是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，是贯彻落实党的二十届三中全会精神的重要举措，也是我国数据基础制度建设的重要内容，对公共数据资源开发利用具有里程碑意义。该文件以促进公共数据合规高效流通使用为主线，以提高资源开发利用水平为目标，以“激发共享开放动力”和“释放市场创新活力”双力齐发，持续深化公共数据资源供给侧结构性改革，以规范公共数据授权运营为重要抓手，以扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等五措并举，提出了17项具体措施，打通公共数据流通使用双循环，充分发挥公共数据的基础性、先导性作用，推动数字经济高质量发展。

图 《意见》内容结构图

　　2 坚持双力齐发，打造数字经济发展的核心动能

    《意见》指出，公共数据是国家重要的基础性战略资源，提高公共数据资源开发利用水平，是深化数据要素市场化配置改革的关键举措。同时，《意见》强调在推动公共数据资源开发利用中，要“激发共享开放动力”和“释放市场创新活力”。这实际上明确了数字经济发展的两个核心动力——公共数据资源有效供给和创新应用，这也是解决当前数字经济发展中供需不匹配问题的关键。

    在数据供给方面，当前面临较严峻的挑战，特别是公共数据资源供给动力不足、数据质量不高等问题。《意见》明确了共享、开放及授权运营三种供给方式，充分体现按“需”施策、因“数”施策的思路，既满足不同的开发利用需要，也提出针对性的管理要求，系统性地解决公共数据资源“供得出”的问题。一是政务数据共享。推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同，在满足政务部门依法履职、提升管理和服务效能的基础上，实现政务数据的前置治理和资源汇聚。二是公共数据开放。通过建立公共数据开放需求受理反馈机制，提高开放数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性，在一定范围内开放公共数据并提高可用性。三是公共数据授权运营。要求各地各部门探索建立公共数据分类分级授权机制，采取整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务。《意见》提出了运营机构这一概念，对原始数据资源进行专业化加工处理，确保“原始数据不出域、数据可用不可得”，通过数据服务能力打造，促进数据产品和服务面向市场持续供给。

    在数据需求应用方面，当前也面临有效需求不足的问题，特别是有经济价值的应用场景十分有限。《意见》中从丰富数据应用场景、推动区域数据协作、加强数据服务能力建设、繁荣数据产业发展生态等方面提出具体要求。其中，在丰富数据应用场景方面，《意见》从两个“鼓励”和一个“坚持”三个维度提出要“在市场需求大、数据资源多的行业和领域，拓展应用场景”。凸显应用场景导向，加大“数据要素×”行动力度，鼓励经营主体利用公共数据资源开发产品、提供服务，推动行业和领域公共数据价值实现；鼓励和支持企事业单位和社会组织有条件无偿使用公共数据开发公益产品，提供便民利民服务；支持人工智能政务服务大模型开发、训练和应用。这充分释放了鼓励企业利用公共数据实现经济价值的信号，为打通数据应用商业闭环、激发市场创新活力提供了依据。公共数据资源只有与千行百业深入融合才能发挥真正的作用，公共数据资源如同丰富的原材料，各类数据应用场景则是将这些原材料点石成金的大熔炉，必须围绕国民经济社会发展、百姓衣食住行、城市社会治理、战略性新兴产业等具体化小切口场景为突破，以“降本提质增效”为核心，推动数据利用方式向共享汇聚和应用服务能力并重的方向转变，促进多元数据融合应用，丰富数据产品和服务。

　　3 规范授权运营，建立合规高效流通的关键机制

    作为促进公共数据合规高效流通使用的关键机制，《意见》对授权运营进行了深入描述，这一机制也贯穿于《意见》扩大供给、规范运营、鼓励创新、营造环境、强化保障等五方面措施的始终，将对各地方各部门开展公共数据授权运营工作给予指导。关于公共数据授权运营机制，目前已经有部分地方和部门开展了相关实践探索。《意见》在给出指导性要求的同时，也给予了各地各部门创新探索的空间。10月12日，国家数据局就《公共数据资源授权运营实施规范(试行)》（以下简称《实施规范》）面向公众公开征求意见，该文件对于授权运营机制的落地实施给出了明确要求。

    细化运营要求。《意见》明确要求各地各部门“加强对授权运营工作的统筹管理，明确数据管理机构，将授权运营纳入‘三重一大’决策范围”。《意见》对数据管理机构、运营机构的职责以及授权运营模式给出指导，明确提出“数据管理机构要履行行业监管职责，指导监督运营机构依法依规经营”，“运营机构要落实授权要求，规范运营行为，面向市场公平提供服务，严禁未经授权超范围使用数据”。《实施规范》明确了“县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源”纳入授权运营范围，明确了国家数据局、省级数据主管部门、国家行业主管部门数据管理机构的管理职责，并将参与公共数据授权运营的主体分为“实施机构”和“运营机构”，分别明确其职责权限。

    强化资源管理。针对资源管理，《意见》提出要建立公共数据资源登记制度。公共数据资源登记是规范授权运营的前提和制度保障，以登记为抓手，摸清家底，更有效地促进供需对接，便于市场发现高价值数据，催生更多应用场景。明确数据源头治理和质量监督检查要求，压实数据提供部门数据治理职责，努力实现“一数一源”及主数据管理等；构建“数据质量、环环有责”的动态持续更新机制，做好数据质量监督检查，加强数据质量事前、事中和事后监督检查，努力做到数据质量可反馈、使用过程可追溯、数据异议可处置，从而有效提高公共数据资源可用性。

    推动措施落实。《意见》明确一系列创新激励措施，包括优化机构编制资源配置、鼓励先行先试等。支持有条件的地区和部门，探索有数据运营职责的事业单位转企改制，成立运营机构，依法管理。这在一定程度上意味着转企改制后的运营机构能够开展经营活动，可以按投入和贡献取得合理的回报。这将极大调动运营机构的积极性，激发经营动力和运营活力。此外，《意见》还明确提出要落实“三个区分开来”，鼓励和保护干部担当作为。

　　4 强调公平正义，构筑数据合规可信的基本规则

    《意见》中指出，坚持政府指导、市场驱动。加强政府指导和调控，更好发挥市场机制作用，有效扩大公共数据供给，提高公共数据资源配置效率和使用效益。公共数据涉及国家、企业、个人的权益，推进公共数据资源开发利用工作过程中要正确处理公益性和市场化开发利用关系，要保护经营主体公平参与开发利用的正当权益，实现经济和社会综合效益最大化。

    在机制构建方面，《意见》中多处提出要确保公平性、公益性。《意见》对公共数据运营机构的业务范围也进行限制，要求运营机构不得实施垄断行为，不得实施不正当竞争行为。这为社会企业公平参与公共数据资源开发利用工作提供了基础保障。促进合理定价，《意见》提出用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用；用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。这明确了公共数据的价格形成机制。“确需收费的，实行政府指导定价管理”主要是在弥补成本的基础上，支持运营机构等相关方按投入和贡献取得合理的回报，这既确保了运营机构相关方取得合理经济回报，也保障了公共数据公益属性不发生根本改变，以维护公共利益的实现。

    在合规监管方面，《意见》提出一系列合规管理要求，指导各行业各地方构建规则体系。如明确提出要“适时制定公共数据资源授权运营管理规定”，各地方各部门要“明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任”，并明确“数据管理机构要履行行业监管职责，指导监督运营机构依法依规经营”；明确提出要强化数据安全和个人信息保护，建立健全工作体系，开展公共数据利用的安全风险评估和应用业务合规性审查等安全管理工作。

    在公众监督方面，《意见》提出了多种监督模式，以实现公共数据资源开发利用效率与公平的平衡。《意见》提出建立公共数据资源授权运营信息披露制度，按规定公开授权对象、内容、范围和时限等授权运营情况。运营机构应公开数据产品和服务能力清单，接受社会的监督。同时，探索开展公共数据资源开发利用绩效考核，鼓励通过第三方评估、审计等方式确保公共数据资源开发利用进展。

    综上所述，《意见》明确了公共数据资源开发利用的两大核心动力，以授权运营机制打造高效流通利用的内外枢纽，并明确了公共数据资源合规开发利用的基本规则，为各行业各地方开展公共数据资源开发利用工作提供了基本遵循，有助于加快培育以公共数据资源为牵引的数据要素市场，推动数字经济健康有序发展。